北京国土空间又一个五年规划出炉。
7月23日，《北京市国土空间近期规划（2026年—2030年）》（以下简称“《规划》”）草案在北京市规划和自然资源委员会网站公示。
值得关注的是，在城市更新领域，此次首次出现“两环”概念，即以“两环”为抓手，推动二环与五环城市更新与一体化提升。
中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授于洋表示，这次“两环”的提出，标志着北京城市更新正在从“点状改造”进一步走向“结构性更新”，从单一建设工程进一步走向交通、空间、功能和民生的一体化治理。
从“块状”到“环状”，城市更新迈入系统推进新阶段
从规模扩张转向存量提质，国内城市发展逻辑迎来深刻转型。今年国务院印发我国首部《城市更新“十五五”规划》，城市更新正从试点探索进入系统深耕存量的全新阶段。
北京城市更新政策持续迭代升级：从2021年出台《北京城市更新行动计划（2021-2025）》，到2023年实施《北京市城市更新条例》，再到2026年发布《北京城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，政策体系持续细化完善。
在城市更新布局上，此次《规划》释放出新信号：以“两环”为抓手，推动二环与五环城市更新与一体化提升。二环路内更新地区将推动老城有机更新，统筹推进简易楼腾退、老旧小区综合整治和平房区院落市政管线改造，切实改善老城居民生活条件。五环路沿线地区将结合五环路改造提升，补短板、强弱项，一体化规划推动交通能力提升与城市更新。
清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所所长彭剑波表示，国土空间规划层面首次将二环、五环并列提出“两环”概念，标志着城市更新思路从“块状”“线性”拓展至“环状”。“两环”分别是北京重要的“金围脖”和“银腰带”区域，二环引领首都核心区提质升级，五环引领主城区高质量发展。存量时代，回归主城、优化核心，二、五环环线提升有“醒脑健腰”之效，加快全域“舒筋活血”。
在于洋看来，明确“以‘两环’为抓手，推动二环与五环城市更新与一体化提升”，说明更新正从相对分散的项目行动，转向与城市空间结构、重大工程和公共资源配置相衔接的系统行动。
于洋进一步解读，此次《规划》涉及城市更新有多重新意，一是从项目更新走向结构性更新，二是“两环”采取了明显不同的更新逻辑，三是城市更新与近期实施机制结合得更紧。“把‘两环’作为抓手，意味着城市更新的尺度扩大了：不仅看一栋楼、一个小区是否需要改，还要看交通、公共服务、市政设施、公共空间、产业功能以及周边街区之间能否形成整体改善。这有利于解决以往单项目更新中容易出现的‘项目改好了、周边短板还在’的问题。”
二环老城有机更新，在保护约束下探寻民生改善路径
北京东二环老城区。新京报贝壳财经记者 段文平 摄
众所周知，二环内聚集大量平房院落，老城更新面临多重现实挑战。
于洋分析，二环内老城更新的难度，在北京所有城市更新类型中是比较典型，也比较复杂的。因为这里面对的不是一片可以重新建设的空白用地，而是一座仍然在日常运转、居民仍然在其中生活的历史城市。保护对象多、产权关系复杂、空间尺度小、市政基础设施老化，同时又有现实的居住改善需求。具体来看，主要有三大难点，一是历史保护与现代生活需求必须同时解决，二是产权、居住和利益关系高度碎片化，三是“地上能看见，地下更难改”。
彭剑波指出，核心难点在于保护历史风貌与改善民生、发展文商旅产业之间的平衡。具体来看，“老城不能再拆”是刚性底线，更新必须在保护胡同肌理、四合院等前提下进行；大量简易楼、老旧小区、平房区市政管线亟待改造，基础设施和公共服务设施需要完善；此外，还存在资金与安置压力大，拆迁成本高、周期长，居民对补偿和安置期望高；文商旅产业发展与文物保护之间需要协同，文物保护的刚性要求，文物活化利用的尺度约束，需要文商旅业态把握火候，有效协同。
基于复杂现状，《规划》明确，二环路内更新地区将推动老城有机更新，统筹推进简易楼腾退、老旧小区综合整治和平房区院落市政管线改造，切实改善老城居民生活条件。
“有机”二字暗藏深意。彭剑波指出，强调以“城市有机生命体”理论为指引，更新是渐进的、织补式、共生型的“绣花功夫”，而非大拆大建。旨在让老城在保护肌理、赓续文脉、保留历史风貌与烟火气的同时，通过“针灸式”改造，一院一策，街区、片区统筹，实现老城魅力、活力、生命力的延续。
而其中明确“平房区院落市政管线改造”，在于洋看来，这意味着老城更新要更加重视基础设施的系统更新。
针对二环内城市更新的破解路径，于洋认为，关键是“小尺度、渐进式、系统化、共治理”。一是坚持小尺度渐进更新，以街区、胡同、院落为基本层级，分类施策，避免大拆大建；二是把地上空间整治与地下市政管线、消防安全、适老化等同步实施，尽量做到一次施工解决多类问题；三是继续完善居民参与和利益协调机制，让居民从更新对象转变为更新主体；四是建立可持续的资金机制。老城更新中大量项目具有很强的公共属性，不能完全按照房地产开发收益逻辑来算账，政府需要更多承担公共空间、市政基础设施和基本民生改善的职责，同时通过腾退空间活化、公共服务导入和适度经营形成长期维护能力。
五环沿线一体化提升，以交通牵引带动沿线功能重塑
对于五环，《规划》提出，五环路沿线地区将结合五环路改造提升，补短板、强弱项，一体化规划推动交通能力提升与城市更新。
对于五环沿线的城市更新，彭剑波认为，要打造内涵式发展的“动力环”、北京主城区的“银腰带”。在实施路径方面，交通先行，结合五环路改造提升，以一体化规划推动交通能力提升，解决早晚高峰拥堵的城市病。以TOD（公共交通导向型开发）带动，围绕重要交通枢纽和轨道站点，统筹增量发展和存量提质，带动环线区域发展，串珠成链。通过POD（以公园为导向的开发）赋能，五环是居住带、产业带，也是公园带。通过开放公园系统和串联绿道系统，POD赋能五环成为首都花园城市示范带。最后是产业升级，用足城市更新政策工具箱，创新绿隔地区产业用地政策，统筹国有用地和集建用地，盘活存量、精准增量，推动五环沿线园区培育新质生产力，实现产业升级、提质增效。
对于“补短板、强弱项”如何理解？于洋解释，“补短板”，重点应补公共服务和基础设施的结构性缺口。五环沿线不同区段发展条件差异很大，有的产业和居住高度集聚，有的公共服务相对不足，有的存在交通拥堵和换乘不便，有的则存在市政、生态和公共空间短板。因此不能沿五环平均用力，而应先做沿线体检，识别交通堵点、设施缺口、空间断点和功能薄弱点，再形成分区段、分节点的更新清单。
“强弱项”，关键是把交通改造转化为地区发展能力。“比较理想的路径是把重要交通节点、轨道站点、产业园区、居住片区和公共空间放在一张图上统筹。在交通条件改善的同时，优化站点周边功能，补充公共服务，盘活低效存量空间，改善步行和骑行环境，增强生态连通和城市韧性。这样，五环改造带来的就不仅是‘车跑得更顺’，还包括沿线地区生活和工作的便利度提升。”于洋说。
于洋强调五环更新最重要的原则：“以交通为牵引，但不止于交通”。“真正的一体化提升，是把道路工程带来的可达性改善，转化为公共服务、空间品质和城市功能的整体提升。”
双线协同联动，构建“内修品质、外强功能”更新格局
二环、五环两大环线如何协同推进，形成发展合力？
彭剑波认为，疏解二环成就五环发展，提质五环承接二环外溢，形成两条环线双赢新格局。二环“做减法”提升品质，五环完善交通与产业后，区域魅力、活力、竞争力显著提升，吸引人口和产业主动导入，可以有效缓解二环首都核心区压力。
“‘两环’联动，既在品质提升方面同频共振，又在产业分工方面有效协作，两全其美，美美与共，有望实现北京‘一核一主’内外兼修，系统性功能优化与品质提升，可谓北京高质量发展、高品质生活、高效能治理的关键一招，北京践行现代化人民城市理念的固本之举、惠民之举、长治之举。”彭剑波如是说。
在于洋看来，两条环线的协同，更像是北京在存量发展阶段设置的两个不同类型的更新抓手：二环解决的是首都核心区如何在严格保护中改善生活，五环解决的是城市重要交通走廊如何通过基础设施提升带动沿线地区功能完善。“从城市整体看，可以概括为‘内城提品质、外围强连接；核心重保护、沿线补功能’。”
整体来看，此次《规划》为未来五年北京城市更新指明了实施方向与操作路径。
于洋指出：“这次规划传递出的一个很重要的信号是：未来五年，北京城市更新的评价标准会越来越回到人的日常体验。对老城来说，是保护得好不好、居民住得好不好；对五环来说，是交通改善以后，周边城市功能和公共服务有没有真正跟上。城市更新最终不是看完成了多少个改造项目，而是看这些投入是否转化成了市民可以持续感受到的公共价值。”
新京报贝壳财经记者 段文平
编辑 杨娟娟
校对 付春愔
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